取消省界收费站,这些法律问题需要厘清
取消高速公路省界收费站,还有很多工作需要做。

来源:中国高速公路,作者:戴波(江苏同大律师事务所)

刊登于《中国高速公路》杂志2019年第08期

2018年5月,国务院作出取消高速公路省界收费站的决定,这将重构我国高速公路运营管理体制,其中一大重点和难点就是厘清法律上的问题并对相关风险进行防范。

为解决省界高速公路收费站容易出现的拥堵现象、降低物流成本、提高物流效率,按照国务院常务会议决定,2018年12月底,苏鲁间和川渝间15个高速公路省界收费站率先取消。

今年《政府工作报告》中明确:“两年内基本取消全国高速公路省界收费站, 实现不停车快捷收费, 减少拥堵、便利群众。”此后,取消省界收费站的完成时间被进一步提前到今年底。

由于取消高速公路省界收费站尚处于试点探索阶段,很多新的矛盾和困惑亟待研究解决,以确保高速公路运营单位合规、安全开展工作。

1、高速物权主体类型界定

根据物权法的规定,公路属于不动产,公路收费权属于不动产所有者行使收益权利的表现。根据物权主体的种类不同,会给公路收费权利的行使方式、法律后果带来不同的影响。

1)资金来源、筹集主体不同

根据《收费公路管理条例》第十条规定,收费公路按照资金筹集来源划分为两类,即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的“政府还贷公路”和国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的“经营性公路”。

2)经营主体设立目的、行使职能不同

根据《收费公路管理条例》第十一条规定,收费公路经营主体按照设立目的不同,分为以建设和管理政府还贷公路等公益目的或者其他非营利目的设立的非营利法人和以取得利润并分配给股东等出资人为目的设立的营利法人中的企业法人。两者不同的设立目的导致其职能不同,高速公路企业法人除了非营利法人行使的建设、管理职能,还有前者不具备的经营职能。

因此,《收费公路管理条例》将两者统称为“收费公路经营管理者”不完全符合《中华人民共和国民法总则》对法人类型的划分,笔者建议改为“高速公路运营单位”(下同)。

3)通行费的性质、用途、征收期限不同

根据现行法律规定,政府还贷公路的车辆通行费是国家行政事业性收费,只能用于偿还贷款、集资款和必要的养护管理支出,要纳入国家财政专户管理,收费期限最长不超过20年,且在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费;

而经营性公路的车辆通行费则属于企业经营收费,是为收回投资并取得合理回报,企业对其收益的支配,除有法律、法规、规章限定和合同约定的事项,以及用于养护管理支出外,其他基本不受限制,收费期限最长不超过30年。

2、收费合同法律类型界定

高速公路投资建设者对高速公路收益的取得,是通过与公路使用者订立合同收取车辆通行费的方式来实现的。高速公路收费合同是公路运营单位提供通行服务、公路使用者向其交纳通行费用作为对价的一种合同。

笔者认为,高速公路收费合同属于“无名合同”,应当参照适用法律上“买卖合同”“供用电、水、气、热力合同”的有关规定,而不是参照适用“运输合同”的有关规定,理由如下:

1)合同客体性质类似,公路通行服务属于公共产品。

高速公路收费合同的客体是高速公路通行服务权利,与“供用电、水、气、热力合同”类似,它是一种公共服务;又与“供用电、水、气、热力合同”区别,它是一种通行权利。“运输合同”虽然也是以运输服务为客体的一种合同,但法律仅仅规定公共运输承运人应当履行普遍服务义务,而非所有的承运人都提供公共服务产品。

2)合同订立方式类似,高速公路运营单位负有强制缔约义务。与传统民法“契约自由”原则不同,高速公路运营单位和电、水、气、热力提供者,都具有一定的天然垄断优势地位,法律必须对其进行规制,其中之一就是赋予其强制要约义务。

高速公路运营单位在使用者领取交费凭证或者确定开始使用高速公路之前,仅负有缔约过失责任而非违约责任,有利于平衡运营单位和使用者双方的合法权益。

另一方面,对于没有订立高速通行收费合同的主体资格却违法进入高速公路的行为人(例如高速公路禁止通行的行人、非机动车等),高速公路运营单位并不负有合同法上的义务和责任。

3)合同履行标准类似,服务价款和质量属于法规标准设定为主。

根据《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》相关规定,高速公路收费合同中的服务价款和质量要求,都是由行政主管部门审定或者国家标准、规范予以明确,高速公路运营单位无权单方或者通过协议变更。

但应当注意的是,高速公路收费标准审批属于地方事权,法律明确授予省级交通、物价主管部门行使;高速公路通行标准则属于中央事权,法律授权通过国家规定的标准和规范予以明确。

《中华人民共和国公路法》第63条规定:收费公路车辆通行费的收费标准,由公路收费单位提出方案,报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。高速公路运营单位只能在上述收费标准内收取车辆通行费,并且对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆,应当降低或者免交通行费。

《收费公路管理条例》第26条第1款规定:收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范,对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护,保证收费公路处于良好的技术状态,为通行车辆及人员提供优质服务。

4)违约救济方式类似,高速公路运营单位不具有法定留置权。

法律对高速公路运营单位与电、水、气、热力提供者一样,并没有赋予其对不支付通行费的使用者的相应财产享有留置权,只能依据合同法的规定,要求对方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任,并且不得超出其订立合同时合理预见的损失。

《中华人民共和国合同法》第315条规定:承运人具有货物留置权,即托运人或者收货人不支付运费、保管费以及其他运输费用的,承运人对相应的运输货物享有留置权,但当事人另有约定的除外。

因此,高速公路收费合同如能参照“供用电、水、气、热力合同”,则很多问题迎刃而解:例如参照“安全供电义务”“安全用电义务”的法律拟制,明确高速公路运营单位具有安全服务提供义务、高速公路使用者则相应具有遵守交通安全规则的安全通行义务,这可以解决实践中违反道路交通运输法规的行为由谁承担责任的问题。

再例如司法实践中,对高速公路使用者以违约起诉公路运营单位、获得赔偿金额远远超出双方在订立合同时合理预见损失的个别判决,应当适用“合理预见”原则加以矫正,以避免逾越法律规定而加重公路运营单位的经营风险责任、最终损害社会整体效益的现象发生。

3、撤站试点方案法律应对

目前,取消高速公路省界收费站主要是通过智能化手段,ETC车辆分段收费,人工收费(MTC)车辆分段计费、出口统一收费,实现不停车通过省界,仍然保持“分段建设、分段收费”的运营模式。在上述试点方案运行中,笔者认为以下几个问题应当加以明确:

1)收费合同履行地的确定

根据合同法、民事诉讼法的规定,合同履行地是高速公路收费合同的重要构成要件,关系到通行费征收标准和结算规则的适用、争议诉讼管辖机关的确定。

《中华人民共和国合同法》第179条规定:供用电合同的履行地点,按照当事人约定;当事人没有约定或者约定不明确的,供电设施的产权分界处为履行地点。

在全面取消省界收费站的过程中,建议高速公路收费合同按照“分段收费”规则,明确合同履行地点以高速公路设施的产权分界处为履行地点;公路产权设施为共有的,则由法规规定或者共有人协商明确,并向社会公示。选取省界虚拟站,应当尽量与公路设施产权分界处一致;确实无法一致的,应当由高速公路运营单位报经主管部门批准后向社会公示,但不改变合同履行地的认定。

2)收费合同成立生效的认定

合同是否成立生效,决定当事人所负合同责任到底是缔约过失责任、违约责任还是后合同责任。合同法规定,承诺到达要约人生效,承诺生效则合同成立;依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。

因高速公路运营单位负有强制要约义务,高速公路收费合同的成立生效取决于高速公路使用者的承诺到达时间。全面取消省界收费站、设置虚拟收费站后,高速公路使用者在通过跨省高速公路时由虚拟收费站自动识别车辆信息、判定行驶路径,因此虚拟收费能否成功接收上述信息决定了收费合同的成立生效。

根据合同法相关规定,应以使用者的车辆信息、行驶路径信息以数据电文形式进入虚拟收费系统的时间为收费合同的成立生效时间;无法进入虚拟收费系统的,则以高速公路实体收费站可以识别上述信息的时间为收费合同的成立生效时间。为避免高速公路收费系统故障无法接收通行收据电文导致车辆通行费的无序流失,高速公路运营单位也可以根据《中华人民共和国民法总则》第137条第2款的规定,经主管部门批准后明确以进入本收费高速公路路段的时间为收费合同成立生效时间,并向社会公示。

3)高速运营主体间的法律关系

全面取消高速公路省界收费站、设立虚拟收费站,实行跨省不停车计费中,存在多个高速公路运营主体之间的法律规制,决定了高速公路经营风险和法律责任分担问题。笔者认为高速公路运营主体之间由于各路段收费主体各自独立,应当属于向第三人披露委托人的委托代理关系,应主要做好以下几项工作:

■ 确定委托代理形式。基于取消省界收费站的目的主要是解决堵车、提高物流效率,因此委托代理形式应当考虑京津冀、长三角、珠三角等区域经济发展要求,在上述行政区域内的高速公路运营单位之间实行相互委托代理,或者新设统一清算结算单位接受高速公路运营单位委托,与高速公路使用者统一结算车辆通行费。目前试点阶段主要是由出口处高速公路运营单位受公路使用者途经高速公路运营单位委托、与公路使用者一次性结算所有途经高速公路的车辆通行费,因此本文主要将出口处高速公路运营单位作为对外统一结算车辆通行费的运营单位,将来如果新设统一清算结算单位也同理适用。

■ 签订委托代理协议。高速公路统一结算清算委托协议既是对高速公路使用者对外统一结算通行费的授权委托书,也是各高速公路运营单位之间内部统一清算通行费的协议凭证,不同于普通民事法律关系主体的委托代理协议。

《中华人民共和国民法总则》第165条规定:委托代理授权采用书面形式的,授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间,并由被代理人签名或者盖章。

■  委托人具有介入权。全面取消高速公路省界收费站之后,出口处高速运营单位在高速公路使用者结算车辆通行费时,应当列明车辆途经路段和收费明细,相应路段高速公路运营单位应当通过交通标识、可变信息情报板告知车辆使用者行驶路段的运营单位,收费单据上即使只有出口处高速公路运营单位的结算印章,该收费合同仍然约束其他相应路段高速公路运营单位。

《中华人民共和国合同法》第402条规定:受托人以自己的名义,在委托人的授权范围内与第三人订立的合同,第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的,该合同直接约束委托人和第三人,但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。

■  明确受托人的权利责任。根据《合同法》相关规定,出口处高速公路运营单位由于自身过错造成委托人损失或者与公路使用者恶意串通、损害委托人合法权益的,应当向相应路段的委托人赔偿损失;因不可归责于自己的事由受到损失的,可以向委托人要求赔偿损失。委托代理协议应当对此予以明确,以便对外承担法律责任后,内部加以规范。 

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